Il Consiglio di Giustizia Amministrativa per la regione Sicilia – Sez. riun. si è pronunciata su una controversia di carattere meramente patrimoniale, riguardante concessioni amministrative.
Sotto un primo profilo, il C.G.A. opera una distinzione tra revoca della concessione e decadenza, affermando che “La revoca, a differenza della decadenza, costituisce, esplicazione di una potestà generale dell’amministrazione, oggi consacrata nell’art. 21 quinquies della legge n. 241/1990, che può esercitarsi nel caso in cui la concessione non risponda più alle esigenze pubbliche a seguito o di sopravvenuti motivi o di nuova valutazione dell’interesse pubblico originario sotteso al rilascio. La decadenza, al contrario, essendo la conseguenza del venir meno dei requisiti soggettivi del concessionario oppure del verificarsi di talune inadempienze colpose, gravi e reiterate del privato, non comporta l’esercizio discrezionale di alcun potere autoritativo, perché non richiede alcuna valutazione della rispondenza della concessione all’interesse pubblico”.
Avendo delineato questo aspetto fondamentale, il C.G.A. si pone di risolvere un altro aspetto fondamentale quale quello della competenza: G.O o giudice amministrativo?
Il Consiglio si richiama alla disciplina di cui all’art. 133 c.p.a. c. 1) lett. b) secondo cui «sono devolute alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, salvo ulteriori previsioni di legge: … b) le controversie aventi ad oggetto atti e provvedimenti relativi a rapporti di concessione di beni pubblici, ad eccezione delle controversie concernenti indennità, canoni ed altri corrispettivi e quelle attribuite ai tribunali delle acque pubbliche e al Tribunale superiore delle acque pubbliche». E, ancora, si richiama all’art. 5 della legge n. 1034/1971, cd. “legge Tar”, ai sensi del quale «sono devoluti alla competenza dei tribunali amministrativi regionali i ricorsi contro atti e provvedimenti relativi a rapporti di concessione di beni pubblici. Resta salva la giurisdizione dell’autorità giudiziaria ordinaria per le controversie concernenti indennità, canoni ed altri corrispettivi …».
Il parere mette in luce due importanti orientamenti giurisprudenziali.
Un primo orientamento giurisprudenziale “ in tema di concessioni di beni pubblici, ha ritenuto che la cognizione del giudice amministrativo si estende anche a tutta la fase esecutiva, pure in assenza di impugnativa di un atto o provvedimento dell’autorità pubblica, essendovi comprese le controversie che coinvolgano il contenuto del rapporto concessorio nel suo aspetto genetico e funzionale, anche riguardanti la violazione degli obblighi nascenti dal medesimo rapporto (ad esempio, in tema di adempimento e di risoluzione), ad eccezione soltanto delle controversie di contenuto meramente patrimoniale, senza alcuna implicazione sul contenuto della concessione, così fornendo una interpretazione restrittiva della salvezza della giurisdizione ordinaria sulle controversie concernenti «indennità, canoni e altri corrispettivi» (Cass. civ., sez. un., 9 agosto 2018, n. 20682)”.
Tale orientamento, tuttavia, è stato superato da un altro di diversa posizione secondo cui “le controversie relative alla fase esecutiva di una concessione sono da devolvere alla cognizione del giudice ordinario, in quanto a quest’ultimo spetta di giudicare sull’esatto adempimento di diritti ed obblighi reciproci delle parti, e sui relativi effetti; di conseguenza resta ferma la giurisdizione del giudice amministrativo nella fase esecutiva nei soli casi in cui l’Amministrazione intervenga con atti autoritativi incidenti sul rapporto concessorio sottostante o quando investa l’esercizio di poteri discrezionali-valutativi nella determinazione del canone, e non semplicemente di accertamento tecnico dei presupposti fattuali sia sull’an che sul quantum (Cass. civ., sez. un., 17 dicembre 2020, n. 28973)”.
Ed ancora «la concessione è lo strumento attraverso il quale vengono svolte da un privato direttamente nei confronti dei cittadini funzioni di interesse pubblico, così da permeare il rapporto tra Amministrazione concedente, privato concessionario e utenti, in una dimensione triangolare, di forti caratteri pubblicistici, i quali non si esauriscono, come avviene nel caso dell’appalto, nella fase di selezione del contraente, ma permangono anche con riferimento al periodo di esecuzione» con la conseguenza «che la giurisdizione esclusiva in materia di concessioni di pubblici servizi si estende anche alle controversie in materia di esecuzione, ad esclusione delle controversie meramente patrimoniali» (Cgars, sez. giur., sentenza n. 774 del 29 giugno 2022).
Il caso sottoposto all’attenzione del C.G.A. ha indubbiamente come oggetto l’adempimento di crediti pecuniari e nello specifico, volgendo lo sguardo al petitum sostanziale, l’accertamento dell’inadempimento delle obbligazioni assunte nell’ambito del rapporto concessorio, sottolineandone il suo carattere meramente patrimoniale e, in quanto tale, controversia di competenza del giudice ordinario.
Stante, dunque, il superiore orientamento giurisprudenziale e il principio in esso racchiuso, da applicare al caso in specie si evince che «la giurisdizione del giudice ordinario, riguardante le indennità, i canoni e altri corrispettivi, nella fase esecutiva del contratto di concessione, si estende alle questioni inerenti ai profili di adempimento e inadempimento della concessione e alle conseguenze risarcitorie, vertendosi nell’ambito di un rapporto paritetico tra le parti, fermo restando la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo nei casi in cui l’Amministrazione eserciti poteri autoritativi tipizzati dalla legge» (Cass. civ., sez. un., 8 luglio 2019, n. 18267).
Dott.ssa Marzia Senia